Could Donald Trump withdraw US from the Paris Agreement?

一名帶著特朗普面具的示威者反對美國退出《巴黎協議》。攝：Daniel Leal-Olivas/AFP

「你如何評估特朗普當選美國總統對《巴黎協議》落實的影響？」在過去兩周於摩洛哥馬拉喀什市舉行的聯合國「氣候變化框架公約」 （UNFCCC，下稱「公約」）第22次締約方大會（COP22）上，在場每一個特派記者，可能都向不同國家的談判代表或公民社會領袖問過數十次同樣的提問。

特朗普曾經宣稱，倘若當選，將推倒奧巴馬任內實施的重要減排措施，並取消數十億投放在聯合國氣候項目的資助，將這些資金轉移到美國的供水與環保基建項目。他亦曾多次聲言氣候變化是「騙局」、會破壞美國本土經濟，甚至是中國設下的「陰謀」等。勝選後，有外媒更引述來自其過渡團隊班子的消息，指特朗普現已著手尋求退出《巴黎協議》最便捷的方法。

對此變局，先是美國氣候變化特使珀欣（Jonathan Pershing）在馬拉喀什大會頻頻舉行記者會，向各國大派「定心丸」，重申大選無礙既有計劃，接下來國務卿克里（John Kerry）專程來到現場，向外界力陳氣候危機的威脅、現屆政府的政績，間接向候任政府喊話。

應對氣候的「當作之業」

克里的演講令不少國內外媒體動容，有美國媒體形容這是他的「天鵝之歌」，意謂這也許是他最後一次以國務卿身份向世人交代功業、呼告未竟之志的承擔。他在最後引用英國前首相邱吉爾的名言：「盡力而為未必足夠；有時我們須做當作之業。（It's not always enough that we do our best; sometimes we have to do what is required.）」

美國國務卿克里（John Kerry）在聯合國「氣候變化框架公約」第22次締約方大會（COP22）進行演講。攝：Mark Ralston/REUTERS/Pool

《巴黎協議》在去年獲全球近二百個國家一致通過，並將於2020年開始取代《京都協議書》。這份具法律約束力的全球氣候協議，廣被視為歷史性成果，原因之一是其限制全球升温「在2100年不超於攝氏2度」的目標比過去進取，而發達國家與發展中國家歧見收窄，一時之間，全球合作終見可能。

而今年的馬拉喀什會議，本來是建立在《巴黎協議》成功之上的「行動大會」，讓各國代表能聚焦減排計劃、融資安排與技術協作等具體細節，為「限温攝氏2度」建立路線圖。正因如此，馬拉喀什會議所得到的注意，原本遠比去年少：慶祝初勝，往往比克服差異與落實行動，更加容易得到一呼百應的共鳴。

但特朗普勝選，足教大會氣氛形成巨大反差。各國談判代表礙於外交節令，皆只能泛泛回應，避免公開評論或揣測別國國情。

據估計，假如美國退出《巴黎協議》，聯合國「氣候變化框架公約」下將首先失去每年約四百萬美元的預算開支，佔總預算達五分一；美國過去亦在相關科研與雙邊氣候合作項目上提供每年逾二十億美元的直接資助與援助貸款，對全球氣候行動的長遠落實有著決定性的影響。

其次，不少人擔憂，美國作為碳排大國，本應先行承擔減排責任，否則中國及印度等新興經濟體或將相繼失去減排誘因，令全球減排目標更加遙遙無期。

北美原住民，從大選副旋律到國際舞台

在美國國內，北達科他州抗議「達州輸油管」（Dakota Access Pipeline，簡稱DAPL）工程的印地安原住民，對特朗普勝選深感憂戚。

「我在達科他現場，親眼目睹族人的祖墳與傳統聖地如何被工程破壞。更看到保安人員如何出動惡犬與胡椒噴霧粗暴驅趕包括小孩在內的示威者。我還看到有示威族人被拘留後，當地警察在他們的手臂上寫上號碼，情形像納粹時一樣。」來自加拿大曼尼托巴省（Manitoba）北部的印地安原住民領袖赫特（Kevin Hart）對端傳媒說。

「達州輸油管」工程自2014年啟動，計劃橫跨四州，連接中西部至墨西哥灣。但工程須在立石印第安人保育區（Standing Rock Indian Reservation）的族人聖地上動土，同時須在密蘇里河河底探鑽管道，影響當地食水安全。這場目前已歷時數月的運動，被視為是美國「世紀最大型的印地安抗爭」，得到大批國民、演藝人與全球各地原住民社群的支持。

「在我族人的家園，我見證過大型能源項目如何摧毀族人世代守護的土地，令社區的貧窮問題惡化。還有因為污染，有少數族人開始患上過去在社區鮮見的癌症。 主管開發的企業又壟斷基本的必需品供應，在省會温尼伯市（Winnipeg）只售四加元的牛奶，在我們的地方要花三十加元才能買得到。你能相信嗎？」

加拿大曼尼托巴省（Manitoba）北部的印地安原住民領袖赫特（Kevin Hart）。攝：周澄/端傳媒

赫特續說，「在原住民的族訓裡，我們屬於土地的守護者。水源則象徵著生命的傳續，如同我們的生命孕育自母親。環境與氣候變化，本來就是我們最關注的東西。在全世界，原住民都是守衛大自然的先行者，但可惜的是我們也是最受批評的一群，例如我們反對化石燃料的立場，就被依賴廉價燃煤的窮國責怪太過激進。」

而「達州輸油管」項目，亦是其中一個動搖大選選情的議題。當時的民主黨總統候選人希拉莉，一直迴避就工程的合法性問題表態。這鞏固了不少國人對希拉莉的看法：在能源開發等重大經濟議題上，希拉莉與特朗普就沒有甚麼分別。

但兩者畢竟還是有分別的。特朗普在選前已宣稱他要重啟去年被奧巴馬叫停的北美跨境輸油管項目（Keystone XL Pipeline）。來自美國西南部納瓦霍族保留地（Navajo Nation）的迪霍特（Kayla DeVault）說，北美原住民領袖此行目的之一，是要爭取奧巴馬政府在卸任前一併叫停「達州輸油管」工程。

迪霍地本來是環保工程師，曾經任職專責能源項目的工程顧問公司，但原住民的身份與土地意識，令她與專業越走越遠，最終驅使她踏上倡議之路。「我發現我從事的大部份『環保』工作都好像只是在被污染的水源收集已死的樣本…我不想做那個應付災難應變的人，我想做走在前面、防止災難發生的人。」

傳統能源產業式微 退出協議失多於得

假如特朗普真的決心要退出《巴黎協議》，世人又該當如何應對？但事實又遠非想像中那樣簡單。

首先，從程序上而言，特朗普有三個選擇：第一，他可以動用行政決定，繞過國會投票去退出《巴黎協議》。但由於奧巴馬政府已經在今年九月正式確認為協議的締約國、加上協議已在月初開始生效，美國需要等待三年才可以正式宣布退出，落實退出則要再多一年。第二，他可以選擇乾脆退出整個「氣候變化框架公約」，宣布退出一年後就從此在全球減排中缺席，免於任何法定承擔。最後，他也可以選擇不退出任何協議與公約，但無視任何法定減排目標，令美國的角色名存實亡。

各國國際代表團成員在COP22場外玩一個巨大的地球模型。攝：Fadel Senna/AFP

但特朗普鼓吹的孤立主義，在環保能源領域並不佔主導。氣候應對早已在美國各大城市與商界領域帶動大量經濟轉型的機遇，這股市場力量，不是一個政府說叫停就能叫停的。隨著再生能源技術的成熟、在全球市場面對的競爭，傳統的高污染產業已經失去原有的優勢。

「在美國，大型商用的太陽能技術成本在2008年至今已下跌近65%。引入太陽能設施已經是出於經濟誘因，而不是純粹政策主導、政府厚此薄彼的結果。」美國氣候變化特使珀欣舉例說。

克里演講的同日，氣候大會上有超過360間來自三十多個國家的企業與投資者代表共同發布聲明，促請美國及其他國家元首貫徹對《巴黎協議》的支持，加快落實減排經濟轉型的步伐。聲明提到：「美國一旦無法轉型向低碳經濟，將會令其繁榮盛世陷入危機。（Failure to build a low-carbon economy puts American prosperity at risk.）」

低碳轉型綱領其中一個重心，就是強調全球城市引入創新技術與作為政策試點的先行角色，例如引入電動車、智能電網、提高商廈能源效益標準等。而這些改變，早已在美國的不少州份與城市蘊釀著。一個由165個全球地方級別政府組成的國際聯盟「Under2 Coalition」亦在大會結束前宣佈，將積極在2020年前將減排至少80%，這當中就包括18個美國的州政府與市政府。波士頓市長、「C40」副主席沃爾斯（Martin J. Walsh）說：「（氣候變化的）科學沒有改變，應對的急切性也沒有改變。各國城市的市長正站在氣候變化的前沿，我們有責任繼續去落實應對方案，這比過去更形迫切。」

低碳轉型的發展綱領，也不是發達國家的專利。48個「易受氣候影響脆弱國家」（Climate Vulnerable Forum）宣布將在2020年前提昇各國氣候承擔，並盡力提早實現100%的再生能源供電目標。如果連貧窮小國都積極離開高污染發展軌跡，美國要走回頭路將更困難。

事實是，過去由化石燃料主導的美國能源業神話早已走向盡頭。先是近年曾經熱潮一時的「頁岩氣革命」（Shale Gas Revolution）隨著油價持續下跌而成為新興泡沫，後是美國煤礦業相繼減產、倒閉，今年煤礦生產量已下跌至1981年來的最低位。

這些傳統產業面對的挑戰，不是市場派口中所謂「大政府」的管制，而是世界低碳轉型潮流、再生能源技術創新所締造的價格優勢。美國的產煤重鎮都是特朗普的重點票倉，但這些煤礦工人或許不明白，這個主導美國能源逾二百年歷史的產業已不是特朗普一個人能救得回了。

那假如特朗普新政決定無視法定承擔，不再注資在公約框架底下的氣候融資機制呢？

《巴黎協議》重靈活性 中國歐盟或成氣候主導

中國願意與歐盟加強合作，或許成為氣候主導國。攝：Kevin Frayer/Getty

珀欣表示他個人相信政府換屆，無損美國繼續落實協議的承擔。「按過去經驗，美國一直都做得到遵守協定去投放資金與落實法定責任。唯一例外可能是在小布殊執政時，政府曾經延期應諾注資一個技術基金，但這個承擔最終未有落空。」他並解釋，「而且，氣候融資的重點從來是利用公帑注資去推動更大比重的私營融資。美國在『綠色氣候基金』（Green Climate Fund）的承諾注資額為三十億美元。如果我們最終撥款額較原定承諾注資額少了一點，我們對於整個基金的一千億全球注資目標的邊際效應（maginal effect）其實不大。重點是在於私營融資的比重須增加。」

而且，所謂美國退場會令中印等碳排大國失去誘因一說，也許是杞人憂天。中國外交部副部長劉振民在回應記者提問時已表示，美國政府換屆，將無損中美兩國在氣候問題上的合作，重申氣候問題涉及政府、城市、地方與商界的多方面合作，美國的取態不會影響中國的既有立場，並引述國家主席習近平強調中美合作對兩國雙邊貿易關係與世界經濟的重要性。

同時，劉振民亦表示中國願意與歐盟加強合作。這都令外界觀望，中國與歐盟或許可以合力填補這個暫時出現的領導真空。

加勒比海小國格林納達（Grenada）談判代表、曾任「小島嶼國家聯盟」（AOSIS）首席談判員的Leon Charles亦不諱言對記者表示，「我們看得見《巴黎協議》凝聚下來的能量。中國已逐漸成為全球的領導，特別在技術方面，特朗普需要考慮（失去這個優勢的）風險。」

《巴黎協議》其中一個成功之處，正正在於它汲取了《京都協議書》的失敗教訓，摒棄了「由上而下」的規範形式，而是容許各國靈活地根據本國的發展需要去調整減排的目標與時間表。這個務實的進路不但為國家提供了更多誘因去制訂適合本國經濟與社會條件的政策，同時加強了一種相互的道德制約力，增加了個別政府「不為」的政治成本。

今年的氣候大會，也許正是試煉各國意志、公民社會監察力量的考驗。克里在演講時反覆說，「氣候變化本來不應是一個黨派相爭的議題」，而是關乎文明的存續，生活方式的存續，下一代的未來。

「我們從不當自己是示威者（「protesters」），而是『守護者』（「protectors」）。這從來不是一個『原住民』的問題。這是一個『人』的問題，如水一樣，一旦污染，生命就不能維持。」赫特說。